Vorwort zur 48. Auflage - Dresbach 48

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Vorwort zur 48. Auflage

  
Ein Virus hat die Welt verändert, auch die Welt der Kommunalwissenschaft und der kommunalen Praxis. Für ein Extremereignis wie die weltweite COVID-19-Pandemie,
die in ihrer beispiellosen Dimension eine außergewöhnliche Notlage im Sinne von
Art. 115 Absatz 2 des Grundgesetzes (GG) darstellt, waren die herkömmlichen recht-
lichen Vorgaben und Instrumentarien nicht ausgelegt und vorbereitet, so dass zur Abmilderung und Bewältigung der coronabedingten Auswirkungen auch auf den Gebieten der kommunalen Finanzwirtschaft und des Kommunalverfassungsrechts
neue oder modifizierte Regularien geschaffen werden mussten. An erster Stelle
ist das vom Landtag NRW im Kontext mit dem im März 2020 verabschiedeten umfassenden Kommunalschutz-Paket am 29.09.2020 beschlossene Gesetz zur
Isolierung der aus der COVID-19-Pandemie folgenden Belastungen der kommunalen Haushalte im Land Nordrhein-Westfalen (NKF-COVID-19 Isolierungsgesetz - NKF-CIG) (Anhang 43) zu nennen, dessen wesentliches Element die neu initiierte so genannte Bilanzierungshilfe" für die Jahre 2020 und 2021 bildet.
Dem Konstrukt der Bilanzierungshilfe lag als Regelungsvorbild offenbar die frühere handelsrechtliche Bestimmung des § 269 Handelsgesetzbuch (HGB) a. F. zugrunde, die allerdings 2009 mit Erlass des Bilanzrechtsmodernisierungsgesetzes weggefallen ist.
Zielsetzung des NKF-CIG ist es, pandemiebedingte Finanzschäden in den Haushalten der Kommunen zu bündeln, mittels eines außerordentlichen Ertrags zu isolieren und in die Ergebnisrechnung in Form eines Bilanzpostens Bilanzierungshilfe" vor dem Anlage-
vermögen einzustellen und zu aktivieren.
Als COVID-19-Belastungen werden hierbei sowohl Mindererträge als auch Mehraufwendungen verstanden.
Die Bilanzierungshilfe bleibt fünf Jahre abschreibungsfrei in der Bilanz sichtbar und ist sodann nach § 5 NKF-CIG im Jahr 2025 gegen das Eigenkapital erfolgsneutral auszu-
buchen oder über einen sehr langen Zeitraum von 50 Jahren linear abzuschreiben.
Aus kommunaler Sicht werden diese Maßnahmen nicht selten kritisiert, weil sich durch das buchhalterische Isolations-, Aktivierungs- und Abschreibungsverfahren an der Haushaltssituation der Kommunen de facto nichts ändere. Infolge der in der Bilanz als Aktivum hinzugerechneten Mehrbelastung werde nur der rechnerische Haushaltsaus-
gleich dargestellt. Die Belastungen würden lediglich in die Zukunft verschoben und müssten zusätzlich zu bereits bestehenden Schulden und Investitionsrückständen später ausgeglichen werden. Die Maßnahme sei Teil des Versuchs, die krisenbedingten fiskalischen Haushaltsverschlechterungen nicht unmittelbar auf den kommunalen Haushaltsausgleich einwirken zu lassen, um die Kommunalhaushalte überwiegend formal genehmigungsfähig zu gestalten.
In Wissenschaft und Wirtschaft erntet das neue Instrument der Corona-Bilanzierungs-
hilfe wahrnehmbare Zustimmung, ruft aber auch deutliche Kritik hervor.
Beispielhaft
sei hier die in einem Statement der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung NRW" artikulierte negative Beurteilung zitiert: „§§ 4 und 6 NKF-CIG zwingen die Kommunen zu Luftbuchungen. Ein für eine Stellungnahme „korrekterer" Begriff ließ sich nicht finden. Ertragsausfälle und Mehraufwendungen durch die Buchung eines außerordentlichen Ertrags zu kompensieren und in der Bilanz als Aktivposten (Bilanzierungshilfe) auszuweisen, hilft den Kommunen nicht, da kein Geld fließt. Jahresergebnisse und Abschlüsse werden verfälscht und suggerieren Haushaltsausgleiche."
Von Fachverbänden, insbesondere vom „Institut der Wirtschaftsprüfer in Deutschland (IDW)" wurde Kritik geübt bezüglich der dem NKF-CIG immanenten Abkehr vom Prinzip der Periodengerechtigkeit und der Generationengerechtigkeit sowie der daraus erwachsenden Beeinträchtigung der Transparenz, Aussagekraft und Vergleichbarkeit kommunaler Abschlüsse. Ferner sei zu bedenken, dass der NRW-Sonderweg mit der Bilanzierungshilfe ggf. nur eine kurz- oder mittelfristige Lösung darstelle, weil bei der angestrebten Einführung harmonisierter Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor (European Public Sector Accounting Standards - EPSAS) in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union ein solcher Aktivposten im Jahresabschluss aller Voraussicht nach nicht aufrechterhalten werden könne.
Das NKF-CIG beinhaltet insbesondere Vorgaben für die Aufstellung der Kommunalhaus-
halte 2021 sowie für die Behandlung des Jahresabschlusses 2020. Daneben wurden kommunalrechtliche Erleichterungen im Hinblick auf Nachtragssatzungen und die Liquiditätssicherung getroffen.
Mit Blick auf die dynamische pandemische Lage und Entwicklung ist aber absehbar, dass die Kommunen noch lange mit den finanziellen Folgen der Krise umzugehen haben (Long COVID). Insbesondere auf der Ertragsseite ist angesichts der zu erwartenden Nachholeffekte aus dem Wirtschaftswachstum mit erheblichen pandemiebedingten Schäden zu rechnen.
Konkrete gesetzliche Regelungsperspektiven für die Zeit über das Jahr 2021 hinaus zeichnen sich derzeit für die Kommunen durch einen am 24.06.2021 von der Landesregierung NRW vorgelegten Gesetzentwurf eines Artikelgesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften ab, wonach - angesichts weiterbestehender prognostischer Unsicherheiten bei der Planung von Erträgen und Aufwendungen - eine Fortgeltung der wesentlichen Regelungen des NKF-CIG für die Haushaltsaufstellung 2022 und den Jahresabschluss 2021 vorgesehen ist. Das Gleiche soll auch für eine Isolation der Corona-Schäden im Prozess zur Aufstellung der mittelfristigen Finanz-
planung 2022 bis 2024 gelten. Der Gesetzentwurf beinhaltet Änderungen in den §§ 1 bis 6 und 8 des NKF-CIG; der Entwurfstext der Gesetzesnovelle ist auf der Schlussseite des NKF-CIG abgedruckt (Seite 392a).
Korrespondierend zu diesen Vorgaben liefert der neugeschaffene § 33a Absatz 3 Kommunalhaushaltsverordnung NRW (KomHVO NRW) eine Anweisung zur weiteren bilanziellen Behandlung der Bilanzierungshilfe in den Jahren nach 2020.
Gerade mit Blick auf die Zeit über das Jahr 2021 hinaus bleibt bei den Kommunen eine hohe Anspannung und Unsicherheit bestehen. Das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu)" liefert in seiner aktuellen Studie KfW-Kommunalpanel 2021" mehrere Indizien dafür, dass sich die Finanzsituation der Städte, Gemeinden und Kreise massiv verschlechtert hat.
Den Ergebnissen der mit den kommunalen Spitzenverbänden abgestimmten Umfrage zufolge erwarten 85 Prozent der Kommunen - im Vergleich zur Haushaltslage vor der Pandemie - krisenbedingt geringere Einnahmen für 2021 und die darauffolgenden Jahre. Maßgeblich für diese Einschätzung ist das Wegbrechen von Steuereinnahmen, insbesondere bei der Gewerbesteuer.
57 Prozent der befragten Kommunen fürchten, ihre Investitionen kürzen zu müssen, wenn die Einnahmeeinbrüche so stark ausfallen, wie vermutet. Der wahrgenommene Investitionsrückstand der Kommunen ist 2020 um 2 Milliarden Euro auf insgesamt
149 Milliarden Euro gestiegen. Die größten Investitionsbedarfe bestehen bei Schul-
gebäuden (46,5 Milliarden Euro), Straßen (33,6 Milliarden Euro) und Verwaltungs-
gebäuden
(16,4 Milliarden Euro).
Der Befund des wissenschaftlich fundierten KfW-Kommunalpanels 2021 signalisiert einen beachtlichen künftigen Aufwuchs der Kommunalverschuldung. Überdies sind die Kassenkredite nach mehreren Jahren des Rückgangs im vergangenen Jahr erstmals wieder angestiegen, was als Alarmsignal für eine defizitäre Haushaltslage gilt.
Um die pandemiebezogenen erheblichen wirtschaftlichen Verwerfungen in den Haushalten der Städte, Gemeinden und Kreise zu dämpfen und die fiskalische Handlungsfähigkeit der Kommunen weiterhin zu bewahren, haben Bund und Land pragmatisch und schnell reagiert und wesentliche Hilfs-, Unterstützungs- und Entlastungsmaßnahmen beschlossen, wie beispielsweise
pauschale Kompensation der im Jahr 2020 entstandenen Gewerbesteuerverluste
gemäß Gewerbesteuerausgleichsgesetz vom 01.12.2020
(Gesamtvolumen 2,72 Milliarden Euro, hälftig von Bund und Land getragen)
dauerhafte Anhebung der Bundesbeteiligung an den SGB-II-Leistungen für Unterkunft
und Heizung (KdU) von 50% auf bis zu 75% ab 2020
(rund 3,4 Milliarden Euro pro Jahr)
hälftige Übernahme der Kita-Elternbeiträge in den Frühjahrsmonaten
kommunalfreundliche Gestaltung des Krediterlasses bezüglich der
Laufzeitvereinbarungen
Sicherstellung der Liquiditätsversorgung der NRW-Kommunen durch neu aufgelegte
Unterstützungsprogramme bei der landeseigenen Förderbank NRW.BANK"
Erleichterungen und Harmonisierungen im Bereich des kommunalen Vergaberechts
Leistung von Sonderzuweisungen an Stärkungspaktkommunen im Jahr 2020
(342 Millionen Euro)
Erstattung von Fahrgeldausfällen im ÖPNV (700 Millionen Euro)
Aufstockung der verteilbaren Finanzausgleichsmasse im Gemeindefinanzierungs-
gesetz NRW 2021 (GFG NRW 2021) um 943 Millionen Euro.
An dieser Stelle sei das im Gleichschritt mit der Etablierung des NKF-CIG am 29.09.2020 vom Landtag NRW verabschiedete Gesetz zur Gewährung von Sonderhilfen an die am Stärkungspakt teilnehmenden Gemeinden (Sonderhilfengesetz Stärkungspakt) (Anhang 42) kurz betrachtet, obwohl seine Geltungsdauer inzwischen abgelaufen ist.
Dem Gesetz zufolge haben die etablierten 64 nordrhein-westfälischen Stärkungspakt
kommunen im Jahr 2020 zur Unterstützung ihres Haushaltsausgleichs und zur Sicherung ihrer bisherigen Konsolidierungserfolge im Zuge der Überwindung der COVID-19-Pandemie direkte materielle Hilfen im Volumen von 342 Millionen Euro erhalten. Die Gelder stammen aus Restmitteln des Stärkungspaktfonds, welche die teilnehmenden Städte und Gemeinden nach den Fortschreibungen ihrer Haushalts-
sanierungspläne für die damit verbundenen Ausgleichstransaktionen nicht mehr benötigten.
Die kommunalen Spitzenverbände haben in ihren Statements zum Gesetzentwurf
unterschiedliche Bewertungen dazu abgegeben. Während der
Städtetag NRW"
die zusätzlichen
Zuwendungen angesichts der besonderen Finanzschwäche und
der strukturellen Vorbelastungen der Stärkungspaktkommunen begrüßte, hielt der
Städte- und Gemeindebund NRW" eine paritätische Verteilung der überschüssigen
Fondsmittel auf sämtliche NRW-Kommunen für geboten, da die kommunale Ebene
die Folgen der Corona-Krise im Kollektiv zu bewältigen habe.  





Die umfassend und informativ aufbereitete Volltextversion des Vorworts finden Sie in der
48. Auflage
des Printwerks.


Mit der 48. Edition wird das Handbuch auf den Rechtsstand vom 30.06.2021 gebracht.


Bergisch Gladbach, im September 2021                                                  Heinz Dresbach  


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©  D. Schulz · Köln
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